摘要：

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略及其政策經(jīng)歷了從以公平效率到協(xié)調(diào)安全的不同發(fā)展階段的歷史變遷，充分反映了國際政治格局和經(jīng)濟(jì)形勢對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重大影響。黨的十九大尤其是2020年新冠肺炎疫情之后，國際發(fā)展環(huán)境使得中國發(fā)展戰(zhàn)略的安全價(jià)值取向越來越突出。構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，就是要以新發(fā)展理念貫穿始終，以更高質(zhì)量、更加協(xié)調(diào)、更加安全為發(fā)展導(dǎo)向，以建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)，協(xié)調(diào)東中西平衡、統(tǒng)籌南北方發(fā)展，促進(jìn)要素配置合理、流動通暢；以實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”為核心，建立充分照顧流域上中下游和流域間發(fā)展利益的體制機(jī)制，打造不同層次的區(qū)域增長極。在確保安全穩(wěn)定的前提下，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、功能突出、特色明顯、人民共享的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：安全穩(wěn)定；統(tǒng)籌發(fā)展；優(yōu)勢互補(bǔ)；新格局

基金項(xiàng)目：

國家社會科學(xué)基金重大研究專項(xiàng)“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系”（18VXK002）；中國社會科學(xué)院優(yōu)勢學(xué)科登峰計(jì)劃（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)）；中國社會科學(xué)院京津冀協(xié)同發(fā)展智庫基礎(chǔ)研究項(xiàng)目“電子信息產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全狀況評估研究”（2020G04）。

中國幅員遼闊、地形復(fù)雜、人口眾多，各地自然條件、資源稟賦差異較大，區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)系重大。新中國成立以來，中國不斷調(diào)整生產(chǎn)力布局。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略，優(yōu)勢互補(bǔ)的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局正在形成。當(dāng)然，工業(yè)化推進(jìn)的不平衡使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢明顯。東部地區(qū)已經(jīng)初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道和現(xiàn)代化道路；相對于南方地區(qū)來說，北方地區(qū)增長速度有所放緩，尤其是東北地區(qū)、西北地區(qū)等發(fā)展相對滯后。發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益明顯，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較突出。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。如何正確看待和解決這些發(fā)展中產(chǎn)生的問題，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的構(gòu)建。

一、辯證看待區(qū)域發(fā)展中的東西失衡與南北差距

任何一個(gè)國家的區(qū)域政策一般都有兩個(gè)目標(biāo)：效率與公平。對于這兩個(gè)政策目標(biāo)，不同的國家或者同一個(gè)國家在不同時(shí)期、不同地區(qū)，其政策選擇是不一樣的，尤其是中國這樣的大國，幅員遼闊，地形多樣，民族眾多，自然空間和經(jīng)濟(jì)空間具有高度異質(zhì)性。中國經(jīng)濟(jì)與其他國家不可同日而語，其區(qū)域政策不僅具有上述兩個(gè)方面的價(jià)值取向，客觀上還有安全與秩序的價(jià)值取向。作為一個(gè)具有悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的大國，中國在治理體系和治理能力更多的是體現(xiàn)安全穩(wěn)定與秩序井然的前提下實(shí)現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。到了近現(xiàn)代，由于清朝政府的腐敗無能，帝國主義弱肉強(qiáng)食，造成中國積貧積弱，國家獨(dú)立和民族解放成為頭等大事。新中國成立以后，在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外環(huán)境制約下，中國更加側(cè)重于國內(nèi)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)政策上則更多地表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡，體現(xiàn)出更多的國防安全、國家安全、發(fā)展機(jī)會公平等方面；改革開放以后，當(dāng)中國下決心融入第二次世界大戰(zhàn)以后西方國家建立的世界體系的時(shí)候，國防安全壓力看似在某種程度上得到了緩解，百萬大裁軍和軍費(fèi)大幅壓縮，以犧牲一定程度上的國防安全來換取難得的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期；先污染后治理，以犧牲可以忍受的生態(tài)環(huán)境安全為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；采取梯次發(fā)展戰(zhàn)略，將有限的資源和力量主要集中在發(fā)展條件更好的東部沿海地區(qū)，讓一部分地區(qū)先富起來，加快打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，并力圖使增長態(tài)勢向后發(fā)地區(qū)延伸。這種非均衡的激勵(lì)政策表現(xiàn)出區(qū)域政策的效率選擇取向，這一歷史選擇取得了巨大成功：不僅集聚資源、握緊拳頭在很短的時(shí)間里打造出經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地，而且所形成的溢出效應(yīng)與擴(kuò)散態(tài)勢越來越顯現(xiàn)出強(qiáng)大的帶動中西部地區(qū)及北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)腹地發(fā)展的能力。

改革開放取得了舉世矚目的成就，東部沿海地區(qū)率先進(jìn)入現(xiàn)代化。而作為主要資源輸出地和生態(tài)保護(hù)源頭的中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，在生態(tài)保護(hù)方面付出了代價(jià)、犧牲了寶貴的發(fā)展機(jī)會，其實(shí)際價(jià)值并沒有得到很好地體現(xiàn)與回報(bào)，因而在客觀發(fā)展上相對于東部沿海地區(qū)的差距卻進(jìn)一步擴(kuò)大了。這一時(shí)期，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是生態(tài)保護(hù)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)理性與迫切發(fā)展的壓力下所采取的政策措施可能會造成生態(tài)破壞甚至難以修復(fù)。這不僅是現(xiàn)實(shí)的選擇，也是可以理解的無奈。但既然是以犧牲環(huán)境代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正如恩格斯所說：如果說人靠科學(xué)和創(chuàng)造天才征服了自然力，那么自然力也對人進(jìn)行報(bào)復(fù)，按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制，而不管社會組織怎樣。因此，無論是黃河還是長江，不管是保護(hù)還是發(fā)展，都要以整個(gè)流域?yàn)橐粋€(gè)完整的有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)來考察，必須充分考慮上中下游的客觀差異，充分照顧各個(gè)群體的利益訴求，不能一概而論采取一樣的發(fā)展模式和政策措施。而長江以北地區(qū)，主要是西北地區(qū)、華北地區(qū)、東北地區(qū)當(dāng)前的發(fā)展速度也遠(yuǎn)落后于南方地區(qū)，尤其是“十三五”期間南北差距越來越大，主要體現(xiàn)在整個(gè)黃河流域和東北地區(qū)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、人才集聚、營商環(huán)境等方面遠(yuǎn)不及長江流域及其以南地區(qū)的珠江流域。因此，客觀地看，東西失衡的本質(zhì)是政策公平問題，即要把中西部地區(qū)在生態(tài)保護(hù)的努力與付出以及犧牲當(dāng)前發(fā)展機(jī)會的價(jià)值充分地體現(xiàn)出來，把綠水青山及其維護(hù)的努力與付出都要轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力；而南北差距問題，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，北方地區(qū)需要加快建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系來解決發(fā)展落后的問題?？傮w來看，東西失衡與南北差距都是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的較為突出的矛盾，我們?nèi)孕枰赞q證的思維來看待這些問題，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；而發(fā)展就是解決這些矛盾的關(guān)鍵，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)。這些問題與矛盾產(chǎn)生于發(fā)展過程中，我們?nèi)孕枰揽堪l(fā)展來解決這些問題與矛盾，尤其是以高質(zhì)量發(fā)展來解決這些在發(fā)展中出現(xiàn)的問題與矛盾。

不平衡是普遍存在的。有的可能還會長期存在，我們要在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡，推動發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。因此，我們不能簡單地要求各地區(qū)、各部門在發(fā)展上設(shè)立同樣的目標(biāo)，并一起達(dá)到同等發(fā)展水平。一刀切解決不了發(fā)展問題，也難以解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾。應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)、各部門的現(xiàn)實(shí)制約條件，合理分工，優(yōu)化發(fā)展，分進(jìn)合擊，最終實(shí)現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)戰(zhàn)略構(gòu)想的重大舉措，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略部署，也是將鄧小平同志提出的現(xiàn)代化建設(shè)“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想全面落地的行動。以國家力量推動的方式來解決東中西部地區(qū)和南北方地區(qū)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分問題，特別是在2020年年底實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)條件下所有貧困地區(qū)脫貧摘帽，這是實(shí)現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的偉大的第一步，更是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對在中國革命、建設(shè)和改革開放等各個(gè)時(shí)期做出巨大犧牲和突出貢獻(xiàn)地區(qū)人民所做出的政治承諾。進(jìn)入工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)的非均衡性在空間上必然表現(xiàn)為區(qū)域間巨大的不平衡性。工業(yè)化不可能表現(xiàn)為所有地區(qū)在同一時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，加之大國在自然空間和經(jīng)濟(jì)空間方面的差異就更加表現(xiàn)為不同地區(qū)的發(fā)展有先有后，甚至是不同區(qū)域之間的發(fā)展表現(xiàn)出巨大的速度差距和成就落差。

改革開放以后經(jīng)濟(jì)學(xué)界所采用的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀—宏觀分析范式難以客觀描述中國現(xiàn)實(shí)發(fā)展成果及區(qū)域發(fā)展差異，一方面，由于其范式本身的缺憾，正如保羅·克魯格曼所說，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的某些特征使得它從本質(zhì)上就成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家掌握的那種建模技術(shù)無法處理的領(lǐng)域；另一方面，中國廣闊的地域、豐富的實(shí)踐，使得西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀—宏觀分析范式難以把握中國革命、建設(shè)、改革開放等各個(gè)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)精髓，與分析范式的很多所謂公理性結(jié)論難以吻合，尤其是中國共產(chǎn)黨將人民利益第一、國家安全和社會穩(wěn)定等諸多非經(jīng)濟(jì)因素作為治理的第一價(jià)值取向時(shí)，其很多研究結(jié)論難以與中國發(fā)展現(xiàn)實(shí)契合而使其分析范式的局限性日益顯現(xiàn)。以工業(yè)化推動的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從來就是一個(gè)域觀經(jīng)濟(jì)過程，而不是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)的微觀—宏觀抽象研究的經(jīng)濟(jì)過程。所以，無論是在理論描述上還是在現(xiàn)實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略與制度安排上，都不能將中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單地視為微觀—宏觀結(jié)構(gòu)的抽象，具體區(qū)域政策的制定和執(zhí)行也必須體現(xiàn)域觀經(jīng)濟(jì)的特質(zhì)，即所謂因地制宜、因時(shí)制宜。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先必須立足于中國的國情，根據(jù)國家安全戰(zhàn)略的不同排序，結(jié)合不同發(fā)展階段、綜合國力等現(xiàn)實(shí)情況來確定區(qū)域戰(zhàn)略和具體政策安排。

當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是要著重解決區(qū)域之間的公平發(fā)展問題，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會，其核心是要逐步解決東西失衡和南北差距問題。實(shí)現(xiàn)東西協(xié)調(diào)、縮小南北差距是中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，以前縮小區(qū)域差距的戰(zhàn)略與政策更多地著眼于東中西部地區(qū)之間的失衡，隨著南北發(fā)展差距的逐步加大，解決東西部地區(qū)、南北方地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更需要努力踐行新發(fā)展理念，并將其一以貫之，始終堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，使之協(xié)同發(fā)力、形成合力。加快實(shí)現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動中西部地區(qū)與北方地區(qū)更高層次和更高水平的對外開放，發(fā)揮欠發(fā)達(dá)地區(qū)在構(gòu)建新發(fā)展格局中的作用。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策不僅解決的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的利益分配問題，更是關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展的核心問題，也是實(shí)現(xiàn)國家總體安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

二、從注重區(qū)域平衡到全面協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史脈絡(luò)

新中國成立之初，中國工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，且地區(qū)分布極不平衡，全國70%以上的工業(yè)集中在占全國國土面積12%的東部沿海地區(qū)，其中，60%以上的工業(yè)集中在以上海為中心的長江三角洲、以沈陽為中心的東北地區(qū)、以天津?yàn)橹行牡木┙蛱频貐^(qū)、以青島為中心的膠濟(jì)鐵路沿線和廣州。面對當(dāng)時(shí)復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)外重重困難，國家提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，盡快建立完整的工業(yè)體系，走獨(dú)立自主、自力更生的中國社會主義道路。雖然這一決策非常符合當(dāng)時(shí)的國情，但由于受蘇聯(lián)平衡配置生產(chǎn)理論的影響，加上對馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于平衡發(fā)展論述的理解尚處于探索過程中，這一階段的工業(yè)生產(chǎn)力重新布局大都以實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展為特征，區(qū)域政策主要體現(xiàn)在為備戰(zhàn)備荒而將國家投資和重點(diǎn)項(xiàng)目向中西部地區(qū)傾斜和布局，出現(xiàn)了工業(yè)生產(chǎn)力在“一五”計(jì)劃時(shí)期和三線建設(shè)時(shí)期兩次大規(guī)模向中西部地區(qū)挺進(jìn)。1958年，國家設(shè)立七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，明確提出根據(jù)中國幅員廣大、資源豐富、人口眾多的特點(diǎn)，在中央集中領(lǐng)導(dǎo)下，按照全面規(guī)劃，逐步形成若干個(gè)比較完整的工業(yè)體系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。1964年5月，毛澤東主席提出加強(qiáng)內(nèi)地建設(shè)；8月，他強(qiáng)調(diào)工業(yè)過度集中在沿海地區(qū)不利于備戰(zhàn)，沿海各省份都要搬家，包括工業(yè)交通部門、學(xué)校、科學(xué)院、設(shè)計(jì)院，加強(qiáng)二線、三線的工業(yè)建設(shè)。隨后，西部地區(qū)的高等教育在20世紀(jì)60年代開始迅速發(fā)展，西安、成都、蘭州、昆明等地的高校為中西部地區(qū)發(fā)展培育和儲備了大量人才并一直延續(xù)至今。同時(shí)，毛澤東主席又指示將成昆、滇黔、川黔、湘黔等鐵路修好。這些鐵路建成通車徹底改變了中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，為其后來的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。由于內(nèi)地工業(yè)化基礎(chǔ)不斷加強(qiáng)，其工業(yè)總產(chǎn)值占全國的比重由1952年的30.6%提高到1978年的39.1%，徹底改變了新中國成立以前工業(yè)布局極端不平衡的狀況。這一時(shí)期的區(qū)域政策不僅落實(shí)了國家安全戰(zhàn)略，而且在發(fā)展機(jī)會上體現(xiàn)了公平，使得內(nèi)地和沿海的差距大大縮小。同時(shí)，這一時(shí)期的生產(chǎn)力布局得到了優(yōu)化，大量新興工業(yè)城市在中西部地區(qū)迅速崛起，與沿海地區(qū)老工業(yè)城市一起，促進(jìn)了中國工業(yè)體系的建立和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

改革開放以后，中國在融入全球化的過程中，為了適應(yīng)第二次世界大戰(zhàn)以后西方國家主導(dǎo)建立的世界經(jīng)濟(jì)體系，在經(jīng)濟(jì)理論學(xué)習(xí)和研究方面引入了以微觀—宏觀分析范式為主的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，將其中的梯度轉(zhuǎn)移理論與中國生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐相結(jié)合，并對1949—1979年中國的平衡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)和反思。由于很多投資和重點(diǎn)項(xiàng)目主要集中在中西部地區(qū)，客觀上使得東部沿海地區(qū)投資明顯減少，增長也出現(xiàn)明顯下滑，上海及華北地區(qū)一些老工業(yè)基地的潛力并未得到充分發(fā)揮。再加上中西部地區(qū)的投資效率也并不高，使得東西部地區(qū)差距在得到一定程度縮小之后反而逐步攀升。因此，過去那種以犧牲效率為代價(jià)的平衡發(fā)展指導(dǎo)思想和區(qū)域政策難以為繼。在重新探討了生產(chǎn)力布局原則之后，中國的經(jīng)濟(jì)工作把增長效率放到了第一重要的位置，經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也隨之進(jìn)行了調(diào)整，區(qū)域發(fā)展向非均衡態(tài)勢轉(zhuǎn)變。在此戰(zhàn)略和政策指導(dǎo)下，政策與資源向東部沿海地區(qū)傾斜，讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來。“六五”“七五”計(jì)劃時(shí)期，中國區(qū)域發(fā)展取得了巨大成功，而另外一個(gè)結(jié)果就是東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大。“八五”計(jì)劃開始注重地區(qū)之間的公平問題，提出“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富?！钡膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力布局原則，尤其是突出了中西部地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

從2000年開始，西部大開發(fā)戰(zhàn)略全面啟動；2003年開始振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地；2005年中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實(shí)施。2008年，東部沿海地區(qū)為了應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊率先轉(zhuǎn)型升級。至此，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的四大板塊戰(zhàn)略全面落地實(shí)施。各個(gè)板塊結(jié)合自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，揚(yáng)長補(bǔ)短采取各不相同的區(qū)域戰(zhàn)略和政策，有力地促進(jìn)了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。東部沿海地區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面表現(xiàn)突出，創(chuàng)新成為率先發(fā)展的新引擎，創(chuàng)新能力不斷提高。東部沿海地區(qū)還將優(yōu)勢與“一帶一路”建設(shè)充分融合，加快建立全方位開放型經(jīng)濟(jì)體系，深度參與國際競爭合作，國際影響力不斷增強(qiáng)?！笆濉睍r(shí)期提出新發(fā)展理念，深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，大力推動?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，支持東部地區(qū)率先發(fā)展。大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和困難地區(qū)加快發(fā)展；不斷提高對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)退化等困難地區(qū)的支持力度。

2017年，黨的十九大把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，目的就是要促進(jìn)地區(qū)間的發(fā)展由不平衡到平衡，加快破除地區(qū)間的藩籬，平衡不同群體之間的利益和實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共同富裕。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅強(qiáng)調(diào)促進(jìn)東中西部地區(qū)、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)地帶間的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)特別注重城市群內(nèi)部的協(xié)同和一體化發(fā)展，注重南北方地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2020年，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為“十四五”規(guī)劃的主基調(diào)，強(qiáng)調(diào)了四大板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快老少邊等地區(qū)的發(fā)展，興邊富民，穩(wěn)固邊疆；打造創(chuàng)新平臺和新增長極，推動黃河流域、長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展；堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！笆奈濉币?guī)劃把促進(jìn)東中西部地區(qū)更加平衡和南北方地區(qū)共同發(fā)展、促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展提升到了新的高度。東中西部地區(qū)特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)能否與發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，南北差距能否縮小，直接決定了中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展質(zhì)量、總體水平和發(fā)展前景。

三、以建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為抓手縮小南北差距

中國南北方地區(qū)傳統(tǒng)地理意義上的分界線是秦嶺—淮河一線，以北屬于北方地區(qū)，以南屬于南方地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度上講，可以將黃河流域一線及其以北地區(qū)視為北方地區(qū)，主要包括西北地區(qū)、華北地區(qū)和東北地區(qū)；而長江流域一線及其以南地區(qū)屬于南方地區(qū)。新中國成立以后，北方地區(qū)尤其是東北地區(qū)在全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中獨(dú)樹一幟，擁有當(dāng)時(shí)亞洲聞名的工業(yè)基地和工業(yè)城市，為新中國的建設(shè)立下了汗馬功勞。在加強(qiáng)國防安全的三線建設(shè)時(shí)期迅速發(fā)展起來的黃河流域及西北地區(qū)的工業(yè)城市和工業(yè)基地，不僅解決了中西部地區(qū)工業(yè)從無到有的問題，并實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，形成了較為平衡的生產(chǎn)力布局，也與東北老工業(yè)基地一起，為實(shí)現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)的綜合國力與發(fā)達(dá)國家相比較為薄弱，在考慮國防安全和國家安全第一的前提下，將本已有限的資源和捉襟見肘的財(cái)力較為分散地在全國進(jìn)行布局，尤其是布局在中西部地區(qū)，在當(dāng)時(shí)來看既正確又略顯無奈，但客觀上為建立完整的工業(yè)體系和改革開放以后制造業(yè)迅速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

改革開放以后，在非均衡化戰(zhàn)略和梯次開發(fā)理論的指導(dǎo)下，區(qū)位較好、條件較為突出的南方地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)得到了迅速發(fā)展，而東北老工業(yè)基地、西北地區(qū)和華北地區(qū)的黃河流域工業(yè)基地城市逐漸衰落，目前正處于艱難的轉(zhuǎn)型升級之中。其原因是多方面的，除國家層面非均衡性的激勵(lì)政策外，西北地區(qū)、華北地區(qū)和東北地區(qū)有一個(gè)共性就是當(dāng)年更多的是承接國家的指令與計(jì)劃，加上這些地區(qū)煤炭、礦石等資源豐富，具有比較典型的生產(chǎn)靠國家、資源靠采掘的特點(diǎn)；內(nèi)蒙古和東北地區(qū)還有集中連片的牧場、森林和良田，生活上靠大自然恩賜的特點(diǎn)十分明顯；而對于南方地區(qū)來說，歷史上很早就開始了定居的農(nóng)耕生活，手工業(yè)一直較為發(fā)達(dá)，市場交換更多地體現(xiàn)在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活當(dāng)中；加上歷史上幾次因北方地區(qū)戰(zhàn)亂而人口和生產(chǎn)力向南方地區(qū)遷移，“聚而為市，筑而為城”，南方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步處于全國領(lǐng)先地位，因此南方地區(qū)也一直是歷朝歷代的“錢袋子”和“糧袋子”。這種傳統(tǒng)和北方地區(qū)的一樣都流傳至今，深刻地影響著各自的價(jià)值取向和發(fā)展方式。

2008年國際金融危機(jī)之后，南方沿海地區(qū)眼光向外，瞄準(zhǔn)發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新帶來的發(fā)展紅利，吸取外延式發(fā)展的深刻教訓(xùn)，加快推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，目前創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)取得初步成效，因而在“十三五”期間的發(fā)展速度相對于轉(zhuǎn)型升級的北方地區(qū)而言就顯得非常迅速。對于進(jìn)入新時(shí)代走上高質(zhì)量發(fā)展之路、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小南北差距而言，北方地區(qū)要著力于建立與完善創(chuàng)新引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源等融合發(fā)展。讓創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的動力，大力促進(jìn)科技創(chuàng)新與實(shí)體經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，尤其是在積極推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，加快推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，讓科技創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的比重與貢獻(xiàn)率不斷提高；進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)鏈抗風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度，加大數(shù)字經(jīng)濟(jì)對實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈、擴(kuò)鏈、強(qiáng)鏈和承接國際創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)移的作用力度；在嚴(yán)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，不斷增強(qiáng)現(xiàn)代金融和科技金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，推動大數(shù)據(jù)和金融創(chuàng)新對實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，尤其是對中小微企業(yè)的支持；真正改善和優(yōu)化營商環(huán)境，提高對創(chuàng)新人才的吸引力，不斷突出人力資源在支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。

雖然東北振興戰(zhàn)略早已在國家層面確立，國家也給予了東北地區(qū)巨大的政策與資金支持，但實(shí)施效果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。盡快推動?xùn)|北振興取得新突破成為實(shí)現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中解決南北差距這個(gè)主要矛盾的主要方面。東北地區(qū)是中國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，對維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，直接關(guān)乎國家的發(fā)展大局。當(dāng)前，東北振興要實(shí)現(xiàn)突破、實(shí)現(xiàn)全面振興和全方位振興需要進(jìn)一步全面深化改革，尤其是要切實(shí)推動體制機(jī)制改革，做實(shí)改革舉措，釋放改革活力，提高改革效能，有效破除阻礙東北地區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為新時(shí)代東北振興提供更堅(jiān)實(shí)的保障。東北振興需要進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)持實(shí)事求是，敢闖敢干敢拼，這樣才能促進(jìn)東北地區(qū)的發(fā)展找到新思路，實(shí)現(xiàn)新突破，展現(xiàn)新作為。充分利用東北地區(qū)在亞洲的地理位置和國內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，在構(gòu)建新發(fā)展格局中勇于探路，力爭在國內(nèi)和國際競爭規(guī)則銜接的基礎(chǔ)上探索建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。充分挖掘和利用東北老工業(yè)基地的優(yōu)勢，努力在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化方面取得新突破；促進(jìn)數(shù)字化硬件設(shè)施的高端化發(fā)展，加快形成產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求的更高水平動態(tài)平衡；提高數(shù)字化軟件服務(wù)的質(zhì)量，著力暢通產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)協(xié)作，確保產(chǎn)業(yè)鏈的安全穩(wěn)定和自主可控；在構(gòu)建數(shù)字化軟件服務(wù)領(lǐng)域全方位開放體系方面敢闖敢試，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈、擴(kuò)鏈、強(qiáng)鏈并承接國際創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)移。在東北振興的突破實(shí)踐中更好地處理政府與市場的關(guān)系，切實(shí)做到使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。采取有針對性的改革舉措，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、降低營商成本，為更多企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造有利條件，使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)揮作用，在鍛長板的同時(shí)加快補(bǔ)齊短板。積極突破“卡脖子”等關(guān)鍵核心技術(shù)，改進(jìn)科技項(xiàng)目組織管理方式，加大對現(xiàn)有科技人才隊(duì)伍的激勵(lì)與挖潛，大力推廣“揭榜掛帥”制度。進(jìn)一步加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，提高對東北地區(qū)關(guān)鍵核心技術(shù)、高新技術(shù)、共性基礎(chǔ)技術(shù)的保護(hù)力度。大力支持企業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟建設(shè)服務(wù)平臺，加快發(fā)展研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技咨詢等服務(wù)。加強(qiáng)對各類企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，依法保護(hù)企業(yè)家的創(chuàng)新收益。進(jìn)一步加大對科技型中小微企業(yè)的支持力度。鼓勵(lì)有條件的民營企業(yè)設(shè)立院士專家工作站，加強(qiáng)科研基地建設(shè)。放寬民營企業(yè)的準(zhǔn)入領(lǐng)域和采購范圍，支持民營企業(yè)牽頭承擔(dān)國家科技項(xiàng)目，組建產(chǎn)業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。加大金融支持東北地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的力度，選擇沈陽、長春、哈爾濱、大連等城市做好現(xiàn)代金融和科技金融的試點(diǎn)。大膽嘗試、穩(wěn)步推進(jìn)東北地區(qū)混合所有制改革，在實(shí)踐中檢驗(yàn)改革方案的有效性和可行性。積極創(chuàng)新人才供給機(jī)制，用好東北地區(qū)雄厚的教育資源和人才資源。

另外，解決好黃河流域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、營商環(huán)境、人才集聚、科技創(chuàng)新等問題，建立黃河流域的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，對于加快縮小南北差距同樣重要。而作為整個(gè)國家戰(zhàn)略屏障和戰(zhàn)略縱深的西北地區(qū)和西南地區(qū)，其發(fā)展就不僅僅是建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的問題，也不僅僅是縮小南北差距和協(xié)調(diào)東中西部地區(qū)發(fā)展的問題，而是統(tǒng)籌于國家層面的全局性戰(zhàn)略安排，對于“一帶一路”倡議向西和向西南方向的實(shí)施與發(fā)展、對于中部地區(qū)和東部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展、對于中華民族偉大復(fù)興都有深遠(yuǎn)意義。

四、以“碳中和”為核心確立統(tǒng)籌機(jī)制實(shí)現(xiàn)東西協(xié)調(diào)發(fā)展

中國地形復(fù)雜，總體上呈現(xiàn)西高東低的走向。因此，大江大河基本上也是發(fā)源于西部地區(qū)，而在東部地區(qū)或者南方地區(qū)匯入大海，最著名的就是西部地區(qū)的三江源地區(qū)了。如何在保護(hù)大江大河上游地區(qū)尤其是源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，兼顧上游地區(qū)人民群眾對美好生活的追求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及統(tǒng)籌考慮與中游地區(qū)和下游地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重要問題。從共同發(fā)展的愿望出發(fā)，我們希望各地區(qū)發(fā)展水平盡可能接近，但受要素稟賦差異影響，各地區(qū)發(fā)展水平的差距是難以完全消除的。特別是在受自然條件影響、生存成本和發(fā)展成本很高的地區(qū)或在維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全上負(fù)有重要使命的地區(qū)（如大江大河的源頭地區(qū)等），如果難以通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量縮小發(fā)展差距，就要考慮向區(qū)外移民的路徑，使實(shí)際人口密度與地區(qū)人口承載力趨近。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的難題一直是世界各國面臨的重大問題。中國從改革開放初期到黨的十八大之前也一直在爭論“到底是先保護(hù)還是先發(fā)展”。在黨的十八大報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分。2015年9月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，是構(gòu)成新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。在黨的十九大上，將“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識”寫進(jìn)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》。2018年3月，生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法。這不僅是新時(shí)代中國生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，也是中國各地區(qū)在流域內(nèi)部和流域之間進(jìn)行“碳中和”交易、完成減碳目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)原則。

正確認(rèn)識和處理好發(fā)展與保護(hù)的辯證關(guān)系，不僅是當(dāng)前中國國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的迫切任務(wù)，也關(guān)系到中國的繁榮昌盛與永續(xù)發(fā)展。很多問題不是我們認(rèn)識不到，而是受所處階段、所用技術(shù)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等客觀條件的制約。就西方工業(yè)革命以來的發(fā)展情況來看，先污染后治理也是情非得已。在人類的生存和發(fā)展的歷史進(jìn)程中，人類與環(huán)境的關(guān)系通過供給、生產(chǎn)、交換和消費(fèi)等活動表現(xiàn)了出來。人類從誕生之日起就從周圍的環(huán)境中獲取生存與發(fā)展資料，包括各種各樣的生活資料和生產(chǎn)資料。人類在不斷利用自然和改造自然的過程中，對環(huán)境產(chǎn)生了巨大影響，這種影響既有積極的一面，也有消極的一面，而環(huán)境又反過來作用于人類，如此循環(huán)往復(fù)。當(dāng)前世界上出現(xiàn)的生態(tài)危機(jī)主要是人類沒有很好地把握這一對立統(tǒng)一的矛盾。工業(yè)革命以來，西方發(fā)達(dá)國家消耗約占同期全球消費(fèi)總量80%的能源與資源而先后完成了工業(yè)化。工業(yè)文明在給人類帶來豐富物質(zhì)條件與精神享受的同時(shí)，也造成資源枯竭、環(huán)境破壞、大氣污染、土地荒漠化、地下水系破壞、氣候變暖等問題。而中國用了70多年的時(shí)間，完成了西方200多年走過的工業(yè)化道路。在這種快速的壓縮式的工業(yè)化過程中，資源環(huán)境越來越難以支撐中國的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變成為必然。發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)既對立又統(tǒng)一，只要按照客觀規(guī)律辦事，在一定條件下可以使其互相轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，認(rèn)真解決中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的環(huán)境污染、生態(tài)平衡等問題，是加快新舊動能轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。

從生態(tài)保護(hù)的角度來看，大江大河的上游多以提高水源涵養(yǎng)能力為主，中游突出抓好水土保持和污染治理，下游注重保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)和提高生物多樣性。同時(shí)，沿河沿江地區(qū)還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展成為一件既要尊重自然規(guī)律又要講究社會效益的實(shí)踐藝術(shù)。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)上中下游保護(hù)與發(fā)展的主要手段之一，目前中國在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐上已經(jīng)初步取得了可觀的生態(tài)效益、良好的經(jīng)濟(jì)效率和巨大的社會效應(yīng)。作為一個(gè)閉合的整體系統(tǒng)，未來流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤崤c關(guān)鍵就是要充分照顧上中下游有關(guān)利益主體的利益，確定各方都能接受的補(bǔ)償額度，調(diào)動相關(guān)地方政府的積極性及其之間的協(xié)作性，建立充分反映不同流域?qū)嶋H生態(tài)價(jià)值、代際補(bǔ)償、資源稀缺程度的有償使用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使為流域生態(tài)做出不同貢獻(xiàn)的地區(qū)共享發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展成果。這是一個(gè)實(shí)現(xiàn)大江大河上中下游聯(lián)動、統(tǒng)籌東中西部地區(qū)發(fā)展的有力的制度安排。

另一個(gè)有效統(tǒng)籌流域及其不同地區(qū)之間協(xié)作的新政策是“碳中和”?！疤贾泻汀笔侵福a(chǎn)和生活等過程中所釋放的和吸收的二氧化碳相當(dāng)，這樣大氣中總的二氧化碳含量就不會增加。作為一個(gè)以煤為主要資源優(yōu)勢的發(fā)展中大國，煤炭在中國的能源結(jié)構(gòu)中比重偏大，第二產(chǎn)業(yè)特別是高耗能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、綜合能源效率偏低等現(xiàn)狀仍未得到根本改變，能源消費(fèi)碳排放強(qiáng)度是世界平均水平的1.5倍左右。世界上許多國家認(rèn)為碳排放是氣候變暖的主要原因，近年來，世界上越來越多的國家提出“碳中和”目標(biāo)，并積極開展碳排放交易。中國已經(jīng)明確在2030年前力爭實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值，并努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。中國在氣候雄心峰會上宣布，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。這不僅是大國責(zé)任的體現(xiàn)，也是落實(shí)新發(fā)展理念，加大生態(tài)保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)中國創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的必然結(jié)果，更是流域內(nèi)部和流域之間實(shí)現(xiàn)碳排放交易的指導(dǎo)原則，并最終實(shí)現(xiàn)從減碳到零碳排放。因此，“碳中和”對于中國來說，既是新時(shí)代的新發(fā)展機(jī)遇，又是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)，其政策約束是剛性的，實(shí)際執(zhí)行也會付出很大代價(jià)。

中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭占57%左右，其作為中國能源的兜底地位和保障作用還將會存在較長時(shí)期。簡單地說，這個(gè)“煤袋子”必須牢牢地抓在自己的手上，能源才是安全的。中國煤炭資源“西多東少、北多南少”的特點(diǎn)及其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈逆向的分布特征，在歷史上形成了著名的“西煤東運(yùn)、北煤南調(diào)”格局。隨著東北地區(qū)、西南地區(qū)等老煤礦區(qū)資源的漸趨枯竭，山西、陜西、內(nèi)蒙古等中西部地區(qū)煤炭產(chǎn)量比重不斷提高。同時(shí)，中西部地區(qū)很多煤炭轉(zhuǎn)化項(xiàng)目產(chǎn)品為化工原料，仍需運(yùn)到東部地區(qū)加工成制成品再轉(zhuǎn)運(yùn)回來以供當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，如汽車和飛機(jī)零部件等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)為東中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動提供了巨大的基礎(chǔ)條件，關(guān)鍵是要做好讓各參與方通過這種跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作實(shí)現(xiàn)要素聚合、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。因此，推動產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展要緊密結(jié)合中西部地區(qū)的航空航天、汽車等制造業(yè)實(shí)際發(fā)展情況，突破煤炭產(chǎn)業(yè)邊界，構(gòu)建上下游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)以煤炭資源上下游產(chǎn)業(yè)鏈聚合，打造相互連接的產(chǎn)業(yè)體系，推動形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)各要素優(yōu)勢得到最大限度發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈、全要素協(xié)同發(fā)展新格局。

當(dāng)然，減少碳排放，本質(zhì)上還是需要依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展。隨著風(fēng)電、光伏等發(fā)電成本的下降，其市場競爭力也在不斷提高，要進(jìn)一步推動風(fēng)光電建設(shè)，充分發(fā)揮西北地區(qū)、華北地區(qū)等黃河中上游地區(qū)的干旱少雨風(fēng)大、長江流域的風(fēng)多雨急、華南地區(qū)及東南沿海地區(qū)的暴風(fēng)驟雨等特點(diǎn)，促進(jìn)風(fēng)光電的大中小、分散與集中、內(nèi)陸與海上開發(fā)相結(jié)合，加大東中西部地區(qū)協(xié)同與南北方地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，建立保障性的風(fēng)光電消納市場需求，擴(kuò)大風(fēng)光電輸送和消納區(qū)域，提高風(fēng)光電利用率。鼓勵(lì)資源使用企業(yè)充分利用荒山、沙漠地區(qū)植樹造林，增加森林碳匯規(guī)模。建立健全碳交易市場化機(jī)制，確定各方都能接受的碳排放配額和交易規(guī)則，構(gòu)建合理有效、合作競爭、共享共贏、東西聯(lián)動、南北統(tǒng)籌的碳排放權(quán)交易制度，形成區(qū)域協(xié)同、能源互補(bǔ)、空間均衡的零碳經(jīng)濟(jì)新格局，為力爭按期完成“碳達(dá)峰”與“碳中和”提供體制機(jī)制保障。

五、以構(gòu)建新發(fā)展格局為導(dǎo)向打造區(qū)域增長極

由威廉·配第提出的增長極經(jīng)弗朗西斯·佩魯在20世紀(jì)50年代發(fā)展而成為大家所熟知的增長極理論，主要是指產(chǎn)業(yè)集聚在某一空間并給該空間及其周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長帶來影響的現(xiàn)象。根據(jù)弗朗西斯·佩魯?shù)脑鲩L極理論，沿海港口、主要城市、交通要道、資源富集地等具有優(yōu)勢條件的地區(qū)首先出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，這些就是經(jīng)濟(jì)空間的中心，即增長極。增長極通過極化效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)等不同渠道向外擴(kuò)散，帶動地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

發(fā)達(dá)國家不僅在其欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施增長極計(jì)劃，而且也在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施增長極計(jì)劃，如美國的硅谷。硅谷是世界上最大的微電子產(chǎn)業(yè)基地，其成功既得益于以創(chuàng)新實(shí)用為導(dǎo)向的大學(xué)文化，也得益于聯(lián)邦政府和州政府的推動。除一般性的法律規(guī)制和面向中小企業(yè)的支持外，政府的特殊作用集中體現(xiàn)在政府采購、支持研發(fā)和制定明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。聯(lián)邦政府通過軍事訂單扶持硅谷的發(fā)展。在硅谷發(fā)展的初期，其訂單有四分之一來自政府；20世紀(jì)50年代，聯(lián)邦政府的軍事訂單達(dá)到硅谷產(chǎn)品銷售額的40%；20世紀(jì)60年代，在集成電路開始發(fā)展的時(shí)期，美國政府購買集成電路產(chǎn)品的數(shù)量一直占硅谷企業(yè)全部產(chǎn)量的37%—44%。聯(lián)邦政府在加利福尼亞州設(shè)置了70多家聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室和研究發(fā)展中心，直接提供的資金占加利福尼亞州研究資金的60%。在加利福尼亞州政府層面有明確的科技政策和扶持微電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計(jì)劃，對州立大學(xué)在有關(guān)微電子業(yè)以及其他相關(guān)領(lǐng)域的研究活動提供公共資金。印度班加羅爾的成功在很大程度上也得益于印度積極發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)的政策。1986年，印度政府提出把軟件作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，在班加羅爾建立軟件技術(shù)園。為促進(jìn)軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，印度政府還鼓勵(lì)外國企業(yè)持有軟件企業(yè)75%—100%的股份并給予稅收優(yōu)惠。這些優(yōu)惠的投資政策促使許多外國公司將印度作為設(shè)計(jì)、生產(chǎn)軟件和其他高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，然后將產(chǎn)品出口到世界其他地區(qū)。美國微軟公司就在印度的海得拉巴建立了軟件研究和開發(fā)基地，這是微軟在海外興建的僅次于以色列的第二大軟件發(fā)展基地。日本在促進(jìn)北海道發(fā)展時(shí)也曾使用過相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

20世紀(jì)七八十年代，人們發(fā)現(xiàn)有些國家的增長極戰(zhàn)略實(shí)施效果比較好，而有些國家的增長極戰(zhàn)略實(shí)施效果并不盡如人意。巴西通過遷都巴西利亞，有效地帶動了巴西中部地區(qū)的發(fā)展；日本北海道地區(qū)的開發(fā)也比較成功。但也有沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況，如意大利對南部重點(diǎn)地區(qū)的扶持，法國在20世紀(jì)六七十年代為分散巴黎的功能，在巴黎周邊地區(qū)規(guī)劃的反磁力中心等。從20世紀(jì)80年代開始，許多國家不再全面采用增長極戰(zhàn)略，而采取針對具體問題在重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施扶持增長極發(fā)展的策略。世界各國采取增長極戰(zhàn)略主要是為了解決發(fā)展問題，包括支持經(jīng)濟(jì)增長停滯地區(qū)的發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的分散化、改善國家的城市體系等。20世紀(jì)五六十年代，發(fā)達(dá)國家部分區(qū)域面臨著較多的發(fā)展問題。早期的制造業(yè)中心由于交通區(qū)位的變化出現(xiàn)了衰落，原來的礦業(yè)城市或區(qū)域由于資源枯竭而缺乏發(fā)展后勁，最典型的就是美國的“銹帶”地區(qū)。

從國際上的實(shí)踐來看，增長極的另一個(gè)大的應(yīng)用就是促進(jìn)活動分散。為構(gòu)造一個(gè)良好的空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增長極被用來建立大都市的反磁力中心，如衛(wèi)星城，也就是通過建設(shè)一個(gè)“規(guī)劃的”增長極，使其具有一定的人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的規(guī)模，從而可以達(dá)到分散大都市的人口和經(jīng)濟(jì)活動的目的。在20世紀(jì)六七十年代，大城市發(fā)展得比較快，但中等規(guī)模的城市發(fā)展得比較慢，大量的人口從農(nóng)村和中小城市直接流向大城市，既給大城市帶來了較大的壓力，也在一定程度上削弱了農(nóng)村和中小城市的發(fā)展動力。通過規(guī)劃和其他政策的引導(dǎo)，人口、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)活動集中到有一定規(guī)模的增長極中，形成中等規(guī)模的城市，有助于解決上述問題。從增長極的發(fā)展歷史與經(jīng)驗(yàn)可以看出，政府積極有為是增長極形成與發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，而且政府還要在這一歷史進(jìn)程中保證所有參與的市場主體的有序競爭。而做到有序競爭，首先要保證微觀領(lǐng)域要素流動的暢通、微觀利益主體（企業(yè)）之間合作競爭而非惡性沖突，其關(guān)鍵在于在發(fā)揮市場決定性作用的同時(shí)，有為政府通過產(chǎn)業(yè)政策或者區(qū)域政策來引導(dǎo)與規(guī)范。因此，不僅要充分調(diào)動并積極引導(dǎo)地方和企業(yè)參與增長極的形成與發(fā)展，還要規(guī)范地方政府執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的行為。在中國建設(shè)和發(fā)展的各個(gè)時(shí)期尤其是改革開放的歷史進(jìn)程中，地方政府承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用是無可比擬的，也是無法替代的。在市場對資源配置起決定性作用的基礎(chǔ)上，研究中國在不同領(lǐng)域更好發(fā)揮政府作用的豐富實(shí)踐，準(zhǔn)確把握政府在推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的域觀特質(zhì)，才能解開中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡之謎，解釋不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性，為解決新時(shí)代發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾鋪設(shè)學(xué)理之路。

新冠肺炎疫情給各個(gè)國家的發(fā)展都帶來了深刻的變化。在世界經(jīng)濟(jì)格局中，中國經(jīng)濟(jì)所形成的秩序體系，不僅增強(qiáng)了自己的國際競爭力，而且還提升了其全球影響力和吸引力。作為有中央集權(quán)歷史又實(shí)施中國特色社會主義制度的大國，秩序、穩(wěn)定與安全一直是中國政策取向最突出的特點(diǎn)。新冠肺炎疫情之后，中國將打造最安全和最暢通的經(jīng)濟(jì)秩序，以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。中國不僅具有觀念上的政策目標(biāo)安全取向，而且有條件成為最安全的國家。高水平的安全環(huán)境可以為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展提供最基礎(chǔ)性的條件，讓經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更暢通，使內(nèi)在活力得以充分釋放，從而實(shí)現(xiàn)更合意的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年5月，國家提出要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。雙循環(huán)新發(fā)展格局是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀趨勢，體現(xiàn)了戰(zhàn)略價(jià)值取向的變化，也體現(xiàn)了規(guī)則博弈的縱深化表現(xiàn)。其實(shí)，國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢是大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)事實(shí)。改革開放以前，中國的發(fā)展模式比較封閉，基本上是內(nèi)循環(huán)體系，進(jìn)出口比重很低，國際資本很少。改革開放以后，特別是2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，開始發(fā)展國際大循環(huán)，開拓國際市場，引進(jìn)外資和技術(shù)，進(jìn)出口增長率超過了GDP的增長率，進(jìn)出口占GDP的比重不斷提高。2006年，出口占GDP的比重和進(jìn)出口貿(mào)易占GDP的比重都達(dá)到較高水平，國內(nèi)國際雙循環(huán)的態(tài)勢在2006年前后已經(jīng)開始出現(xiàn)。

現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)國家都走上了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的國家也都實(shí)行較自由的市場經(jīng)濟(jì)。按照西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維范式，市場經(jīng)濟(jì)以工具理性為主導(dǎo)，具有增長的無限性。世界各國由市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，無限地追求交換價(jià)值，其邏輯結(jié)果和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就必然是市場經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)展至全球的內(nèi)在沖動。那么，所有實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家必然要在國內(nèi)和國際兩個(gè)市場中發(fā)展，追求無止境的經(jīng)濟(jì)增長。國內(nèi)國際雙循環(huán)既然是一個(gè)趨勢性事實(shí)，那重點(diǎn)就應(yīng)該在新發(fā)展格局上。經(jīng)濟(jì)學(xué)最關(guān)心的是效率，市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就是可以提高效率。另一個(gè)關(guān)切點(diǎn)是公平。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)有其局限性，往往不能令人滿意地解決公平問題。當(dāng)然，還有一些其他的因素，比如不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性等，但對這些問題的關(guān)注也大多歸結(jié)到效率。

當(dāng)強(qiáng)調(diào)新發(fā)展格局時(shí)，實(shí)際上體現(xiàn)了戰(zhàn)略關(guān)切取向的變化。這是市場經(jīng)濟(jì)底層邏輯的假定，即沒有安全就沒有市場經(jīng)濟(jì)。這雖然不是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要問題，但新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，安全問題的重要性瞬間凸顯甚至超過了效率與公平。在這種特殊情況下，寧可犧牲效率與公平，也要保證安全甚至是不惜一切代價(jià)。因此，安全成為經(jīng)濟(jì)思維和戰(zhàn)略取向中一個(gè)特別重要的影響因素。紛繁復(fù)雜的國際環(huán)境使我們看到，國內(nèi)的規(guī)則空間有效性和安全性可能比國際的規(guī)則空間更可控和更好一些。所以，以國內(nèi)大循環(huán)為主體可以保證更大程度的安全。這也是各個(gè)國家尤其是大國都會考慮把國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要環(huán)節(jié)控制在自己手上。這是考慮到產(chǎn)業(yè)供求關(guān)系的安全性，希望能夠在國內(nèi)構(gòu)建更加安全和更加暢通的經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系。當(dāng)然，這并不是否認(rèn)國際循環(huán)。相反，當(dāng)今世界，沒有哪一個(gè)國家認(rèn)為所有的環(huán)節(jié)都有必要完全掌控在自己手中才是安全可靠的。文化是多樣的，世界是多元的；世界經(jīng)濟(jì)也是非勻質(zhì)的，各國經(jīng)濟(jì)更是非同構(gòu)的。隨著中國在經(jīng)濟(jì)方面的首先崛起，導(dǎo)致曾經(jīng)由英國和美國主導(dǎo)的發(fā)展邏輯已經(jīng)不再適用，已經(jīng)西方化很多年的全球規(guī)則必須面對不同國家，面對適應(yīng)新的規(guī)則要求以及規(guī)則空間的銜接問題，這才是新發(fā)展格局。因此，各國之間尤其是中國和美國之間既要承認(rèn)制度規(guī)則的域觀特性，又要實(shí)現(xiàn)不同規(guī)則體系之間的有效銜接。這是順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的客觀要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局過程中的艱難歷程。

當(dāng)前，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入了以城市群為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長格局。因此，要積極引導(dǎo)各地城市空間布局，特別是要注意城市與城市群產(chǎn)業(yè)合理布局與升級，保證產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，積極促進(jìn)低端要素向周邊地區(qū)或其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，加快吸引高端要素集聚；強(qiáng)化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門，通過不斷向外輸出來拓展市場容量；構(gòu)建合理有序的增長極，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過實(shí)行多中心網(wǎng)絡(luò)開發(fā)戰(zhàn)略，加快在東中西部地區(qū)和東北地區(qū)培育一批支撐全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的、具有新發(fā)展動能的增長極、增長帶與增長軸，推動形成全國經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。建設(shè)不同層級的增長極，一方面，積極發(fā)揮原有城市群的增長極作用，按照市場規(guī)律與機(jī)制對各級、各類城市群增長極進(jìn)行整合建設(shè)，形成整體結(jié)構(gòu)合理、聚集功能與帶動功能良好的國家增長極體系；另一方面，通過增長極之間的彼此關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)，加快形成點(diǎn)、線、面、網(wǎng)的發(fā)展格局，發(fā)揮先進(jìn)生產(chǎn)力在行業(yè)與空間上的聚集—擴(kuò)散—帶動作用，在構(gòu)建新發(fā)展格局的導(dǎo)向下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各級、各類區(qū)域，實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定、優(yōu)勢互補(bǔ)的高質(zhì)量發(fā)展。

作者：陳曉東，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，管理學(xué)博士

來源：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2021年04期

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